美海警船闯黄岩岛:美国干涉中国“三海”事务的新模式？

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特朗普政府上台后，美国尝试在中国“三海”问题上引入海警力量，多次派海警船进入中国周边海域。这一行为显示出美国开始重视海警力量在西太平洋海权事务中的角色，准军事船只（而非军舰）在追求海上竞争中的作用正在稳步扩大，也预示着美国今后或将开启“海军+海警”这种联合介入中国“三海”事务的新模式。

如果美国海警力量实现了对南海地区的常态化进入，势必会对南海形势造成诸多负面影响。因此中国应当未雨绸缪，着重从多方面谋划应对之策，如：推动将中美两国的海警力量纳入既有海洋安全机制；进一步加强中美海警合作；提早防范美国对南海行为准则的反制和破坏等。

海军+海警：

美国干涉中国“三海”事务的新模式？

作者：马建英，山东师范大学政治学系副教授。

据菲律宾《每日问询者报》网站2019年5月15日消息，美国海岸警卫队巡逻舰与菲律宾海警船14日在黄岩岛附近海域进行联合演练，中国海警船在现场不远处监视。

该报道称，美国海岸警卫队最大、最先进舰船之一的“伯索夫”号巡逻舰与两艘菲律宾海警船14日在南海“斯卡伯勒浅滩”(即中国黄岩岛)附近(注：原文如此)进行演练。报道说，距离美菲海警船演练不远处，两艘中国海警船似乎在监控这场演习。其中一艘中国海警船一度距离一艘菲律宾海警船近2.9海里。中国海警船并未与菲律宾船互动。

2019年3月24-25日，一艘美国海军“阿利·伯克”级导弹驱逐舰“柯蒂斯·威尔伯”号与一艘美国海岸警卫队“传奇”级国家安全巡逻舰首舰“伯索夫”号穿越台湾海峡。尽管此前已经发生过多起美国军舰穿越台湾海峡事件，但是派出海岸警卫队巡逻舰公开驶入台湾海峡，在多年来还属于首次。

美国海警船驶入中国周边海域，这是美国干涉中国周边海洋事务的新动向，理应引起中方高度重视。

一

美国开启干涉“三海”事务的新模式

近年来，打着捍卫所谓“航行自由”的旗号，美国海军频繁派出军舰驶入中国周边海域，直接挑战中国的海洋主权和权益。特别是以东海、台海和南海为代表的“三海”地区，成为美国重点关注和干涉的对象。

不可否认，美国过去在中国“三海”地区执行航行自由行动的主力仅限于海军力量。尽管动用海岸警卫队赴西太平洋“执法”，包括到中国东海和南海等地开展航行自由行动的提议，在美国国内一直不绝于耳， 但是这种呼声始终处于“讨论阶段”，并没有付诸于实践。鉴于美国海警力量长期经费不足，船舶数量有限，因此动用海岸警卫队介入南海和东海问题的言论，更多的被认为是该部门向联邦政府争取预算，扩充人马的需要。

然而，随着特朗普政府上台后明确将中国界定为美国最为重要的战略对手，并且在干涉“三海”事务上动作频频，从而导致中美两国在西太平洋地区的海权博弈态势显著加剧。在此背景下，美国公开派出海岸警卫队巡逻舰与海军军舰一同驶入台湾海峡，既是一次大胆的尝试，也是其介入“三海”事务的最新举动。考虑到该海警巡逻舰此行先前往日本完成任务，并在东海短暂巡逻后再穿越台湾海峡，这显然不是临时措施，而是有意为之。这一行为显示出美国开始重视海警力量在西太平洋海权事务中的角色，准军事船只（而非军舰）在追求海上竞争中的作用正在稳步扩大，也预示着美国今后或将开启“海军+海警”这种联合介入中国“三海”事务的新模式。具体来看，美国之所以尝试在中国“三海”问题上引入海警力量，目的在于：

第一，发挥海警的补充和配合作用，弥补单纯依赖海军力量行动的不足。众所周知，特朗普上台后美国海军明显加大了在中国周边海域特别是南海地区巡航的力度，多次闯入中国南海岛礁12海里内水域，但是这并未能阻止中国的南海岛礁建设行为，因而被外界批评为效果不彰。同时，面对中国海上民兵力量对美国军舰宣示航行自由行动的干扰，美国迄今也没有有效办法应对。为此，美国需要发挥海军威慑和海警执法的双重功效，以提升在中国周边海域执行航行自由行动的效力。

第二，向地区盟友发出“示范”信号，捍卫美国的印太主导地位。在美国看来，中国的强势崛起及其海权的扩展，挑战了美国主导的既有印太地区秩序，威胁到美国的海洋霸权。因此，美国需要借助于多种方式向印太地区盟友展示美国维护美式地区秩序的决心以及作为印太地区安全公共产品提供者的战略信誉。让海警力量加入到海军，共同维护西太平洋地区所谓的航行自由，不啻为一种信号：它既能够在军事层面为盟友撑腰打气，也可以在准军事层面抵挡中国给它们带来的压力，可谓一举两得。事实上，此次美国海警巡逻舰穿越台湾海峡的行为，就被一些“台独”势力视为对其公开的支持。

第三，为在“三海”形成抗华联动格局做铺垫和试探。尽管美国此次派出海警巡逻舰驶入的是台湾海峡，但是其长远的着眼点并非局限于台海，而在于通过引入海警力量来促成东海、台海和南海之间的“三海”抗华联动格局。具体而言，在东海方向上，联合日本海上保安力量共同对抗中国的海警力量；在台海方向上，逐步寻求与台湾当局海警进行搜救和救灾演习的可能性，继续打“台湾牌”；在南海方向上，通过与南海周边国家海警力量进行联合执法，或在非传统安全议题上的功能性合作，将美国海警在南海的存在持久化和合法化，进一步坐实南海的国际化和公海化。显而易见，鉴于海军力量的敏感性，海警无疑是串联起“三海联动”格局的最佳选择。

二

美国海警常态化进入南海的可能性及其影响

一些美国分析人士认为，中国依靠执法而不是单纯的军事力量来维护南海权益的做法，让美国海军“进退两难”，因为如果美国利用军舰来与中国进行对抗，极易引发双方的军事冲突。基于此，近年美国国内要求增派海岸警卫队力量进入南海使之与中国海警对抗的呼声甚嚣尘上。例如，2014年5月，前美国海军第七舰队司令戴维·亚当斯就曾表示，这种“进退两难”的局面要求美国在西太平洋增派海岸警卫队力量。2016年2月，美国海岸警卫队副司令查尔斯·米歇尔也声称，美军太平洋司令部战区指挥官们希望美国海警队向中国南海地区派遣舰船，协助海军维护那里的国际秩序。2017年1月，美国海岸警卫队司令保罗·楚孔夫特还表达了在南海及相关地区永久部署海岸警卫队的想法。鉴于此次美国海警船只进入台湾海峡已经开启了危险的尝试，未来美国除了会继续派出军舰加强在南海执行航行自由行动外，也不排除推动海警常态化进入南海的可能性，理由如下：

其一，既然中国可以在南海利用海军和海警力量这种“双轨”方式来施加影响，那么美国完全可以“以牙还牙”，采取同样的方式应对之。其二，派出海警常态化进入南海，还可以降低对抗度和军事冲突风险。为了避免与中国海军在南海发生正面军事对抗，利用海岸警卫队这样一种“不至于制造太大紧张气氛”的隐蔽方式，进一步介入西太平洋地区事务，就显得十分必要。其三，通过海岸警卫队的渠道来加强对一些国家的援助，鼓动和支持它们对中国采取更具有对抗性的姿态，或者利用自身军事色彩较低的优势，肆意进入敏感海域与中方舰艇对峙，这也是牵制中国南海维权行为的重要选项。其四，根据美国智库传统基金会研究人员的分析，美国海岸警卫队即便不派出船只和人员直接对付中国海警的非军事“挑衅”，也可以支援和参加联合海上执法。“海岸警卫队是民事部门，它没有理由不与（亚太地区）美国盟友的海警和民事执法机构协力行动”。

如果美国海警力量实现了对南海地区的常态化进入，势必会对南海形势造成诸多负面影响。

首先，南海主权争端势必会进一步加剧。一旦美国海岸警卫队成为干涉南海问题的新力量，它不仅会增强美国在南海对抗中国的砝码，还会鼓动南海周边国家跃跃欲试，借助或联合美国海警力量与中国海警对抗，从而加剧南海主权和权益争夺的态势，逆转南海地区既有的稳定局面。其次，为中美关系增添新的对抗因素，不利于双边关系的平稳发展。南海事关中国的主权和领土完整，美国海警常态化进入南海地区执行所谓的航行自由行动，侵害了中国的主权和安全利益，必将引发中美海警力量的对抗，继而恶化双边关系的发展。最后，中国与南海周边国家的渔业纠纷将变得复杂化，不利于中国渔业权益的维护。渔业纠纷涉及南海周边国家切实的经济利益，处理不好很可能成为引发“南海危机”的诱因。由于南海主权归属存在争议，海洋划界尚未完成，海洋渔业权限存在交叉重叠的现实，导致南海周边国家渔民经常发生“越界”捕鱼、“非法”捕鱼、过度捕鱼等现象。未来，美国海警或将通过海上执法来插手南海渔业纠纷，挑唆相关国家间的关系，继而连带激活其它南海争议。同时，美国海警无论是在南海单独针对中国，还是协助其它国家进行海上渔业执法，都会对中国应有的海洋渔业空间形成挤压，继而损害中国在南海的渔业权益。

三

中国的对策思考

如果美国未来引入海岸警卫队来干涉中国“三海”事务，中国应当未雨绸缪，着重在如下几个方面谋划应对之策。

第一，推动将中美两国的海警力量纳入既有海洋安全机制，从规则上约束和规范彼此行为。目前，国际社会虽然已经通过《海上意外相遇准则》，并且适用于南海，中美两国也达成了《中美海空相遇安全准则》，但是这类海洋安全机制仅适用于军舰，并不包含海警、渔船和其它执法机构。因此，为了规范中美两国的海警行为，有必要推动将相关“准则”的适用范围扩展至海警力量。值得注意的是，近年《中美海警海上相遇安全行为准则》磋商取得了重要进展，并有望达成协议，这对约束和规范两国海警的行为将是个利好消息。

第二，进一步加强中美海警合作。尽管中美两国在海上航行自由方面存在一定的认知分歧，但是在维护良好的海洋秩序方面却蕴含着共同利益，这为中美两国海警合作提供了动力。实际上，两国海警过去已经在部门人员往来、舰船互访、情报信息交换以及共同打击海上违法犯罪等方面进行了富有成效的合作。未来，双方有必要延续和强化此类合作。因为只有加强合作才有可能为两国海警积累互动的经验，继而在“海上相遇”时进行专业化和规范化的操作，避免冲突的发生或升级。当然，这种合作是针对的是海上非传统安全问题上的功能性合作，与美国海警队介入中国“三海”事务在性质上是完全不同的，后者是对中国国家主权和安全利益的侵犯。

第三，提早防范美国对南海行为准则的反制和破坏。一般认为，中国积极与东盟国家推进南海行为准则的磋商，目的在于为域内外国家定规矩，进一步削弱美国对南海事务采取的各种形式的干涉力度。针对中国的努力，美国势必会转向对“后准则”时代相关条款的实施进行反制和挑战。例如，通过扮演不请自来的“监督者”角色，将“准则”视为约束中国的框架，或打着维护“准则”的旗号但实际上采取双重标准，肆意挑唆，区别对待中国和其它南海争议国的行为，来对中国实施软制衡。再比如，想方设法绕开中国与东盟达成的南海行为准则，制定美国版本的“南海准则”，强行给南海周边国家“立规矩”、划红线。因此，中国需要提早思考和防范“后准则”时代美国干涉南海事务可能采取的新手法和新动向。

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